原标题:得选民票少也能当总统?美国选举人团制度解析

在2016年的美国大选中,共和党候选人特朗普比民主党候选人希拉里·克林顿少获得将近300万张普选票(popular vote,即普通选民的投票),但最终特朗普当选美国总统。

这种情况在美国历史上并不是第一次出现,这一偏差从何而来?

一切要从美国总统大选“选举人团”制度说起。

2016年12月19日,美国宾夕法尼亚州哈里斯堡拍摄的宾夕法尼亚州选举人投票现场。

选举人是什么?

理论上,美国总统不是由选民直接选举产生,而是由选举人团(Electoral College)根据普选结果投票选出的,而选举人团则由各州(包括华盛顿特区,下文同)的选举人(elector)组成。

目前美国选举人团共有538位选举人,赢得超过半数(270票及以上)选举人票者当选。如果没有人获得270张及以上选举人票,则由国会众议院进行投票选举总统,这种情况在1824年曾发生过一次。此外,副总统也需要选举人投票过半才能当选。

虽然大多数情况下选举人的姓名不会出现在选票上,选民投票时选择的也是正副总统候选人。但美国选民在选举日实际上是投票给候选人在本州相应的选举人。一些州和华盛顿特区的选票上只写有总统与副总统候选人的姓名,而这些州的选举法通常规定,当选民投票给某党的正副总统候选人,该选票会被视为投给该党的选举人;一些州会在选票上注明,把票投给某党的候选人就等于投给某党的若干个总统选举人;另一些州则只会在选票上告知选举人的存在,但不会把选举人的名字列出。

选举人团制度中一项关键的原则是“赢者通吃”。按各州规定,除了缅因和内布拉斯加两州外,其他48个州和华盛顿特区的所有选举人的票都要投给在本州普选中胜选的候选人。比如,2016年特朗普在佛罗里达州获得的普选票比希拉里多出约1.2个百分点,因此他获得了佛罗里达全部29张选举人票。

2020年美国50个州和华盛顿特区的选举人人数分布。270towin.com图

各州选举人人数不一,与其在国会的参议员(各州均有2个)和众议员(根据各州人口确定)人数之和相等,因此每个州至少有3名选举人。目前,加利福尼亚州拥有55个选举人名额,在美国各州中数量最多;人口最少的几个州则拥有3个选举人名额;虽然美国首都华盛顿特区在国会参议院没有代表,在众议院也只有一名无投票权的议员,但也拥有3个选举人名额。

为什么在普选的情况下,美国还要设计一层选举人团的机制进行投票?对这一问题有很多解释,流行的说法认为,这是美国1787年宪法的制定者出于当时通讯困难、不信任民众、平衡各州利益等因素作出的决定。这项制度得到了小州和南方蓄奴州的支持,因为该制度使小州拥有更大比例的票额;此外,当时的奴隶没有投票权,但能被算入人口统计(一个奴隶被算作五分之三个人),从而能提高南方蓄奴州选举人票的分配比例。需要指出,所谓选举人团(Electoral College)并非美国的专利,类似的制度在历史上和当下的多个国家都存在。

选举人如何产生、如何投票?

选举人如此重要,那么他们是如何产生的?他们是否可以不按照本州普选投票情况投票?

各州的选举人也分属于不同党派。根据美国宪法,各州按照本州议会所指定的方式选任若干选举人,因此各州以及华盛顿特区的选举人产生方式并不统一。在大多数地区,选举人由各党内部会议提名,并将名单提交给州政府;还有一些州采取党派总统候选人任命或者州长任命等方式,比如佛罗里达州就是由州长再在各党提名的情况下任命各党的选举人。

各党通常都会选择长期为本党服务的忠诚党员作为选举人。不过,根据美国宪法及修正案规定,国会议员、公职人员以及罪犯不得被选为选举人。

2016年12月19日,在美国纽约州奥尔巴尼,美国前总统、纽约州选举人比尔·克林顿在投票后签署文件。

11月大选投票后,各州普选中获胜候选人所属党派推出的选举人即组成该州选举人团(缅因和内布拉斯加两州则按一定规定分配选举人票)。联邦法律规定,各州和华盛顿特区的选举人在“12月的第二个星期三之后的第一个星期一”于各自州集会并进行投票选出总统,今年的投票日期是12月14日。选举人团投票结束后,各州都会向国会提交一份经过核验的选举人票记录。次年1月,各州投票结果会在国会两院全体议员面前计票,议员在一定情况下可以拒绝某州或选举人的投票结果,历史上也曾发生过这种情况,不过极少出现。

投票前,各州通常都会要求选举人宣誓保证将票投给自己所属党派的正副总统候选人,即在本州普选中获胜的候选人。但有时也会出现没有将票投给自己宣誓支持的候选人的情况,这些选举人被称为“失信选举人”(faithless elector)。2016年大选中出现了7名失信选举人,其中包括5名民主党选举人和2名共和党选举人,另外有3张选举人票无效,但这并没有影响大选结果。他们转而投票为总统的人选包括美国前国务卿、共和党人科林·鲍威尔,曾参与2016年共和党党内初选的俄亥俄州州长约翰·卡西奇,参与当年民主党初选的国会参议员伯尼·桑德斯等人。2016年也是1896年以来出现失信选举人最多的一年。

为防止出现失信选举人,许多州通过立法来约束选举人的行为,比如记名投票、违规投票无效、失信罚款等。2020年7月,美国联邦最高法院全票通过两项判决,使得华盛顿州和科罗拉多州可以使用法律惩罚失信选举人。到现在为止,失信选举人曾两次影响到副总统选举的进程,但并未改变过美国总统选举的结果。

2016年12月19日,在美国加利福尼亚州萨克拉门托,加利福尼亚州选举人在投票前宣誓。

此外,还有一种选举人未按普选票投票的情况,即总统候选人在选举人团投票前死亡,这种情况在美国历史上出现了两次。1912年,时任副总统、共和党副总统候选人詹姆斯·舍曼(James Sherman)在大选前几天去世,共和党指定时任哥伦比亚大学校长尼古拉斯·巴特勒(Nicholas Butler)代替舍曼,最终所有8名共和党选举人都将选票投给了巴特勒。而在1872年,自由共和党候选人霍勒斯·格里利(Horace Greeley)在普选投票后、选举人团投票之前去世,于是应当投票给他的选举人中,有3人仍投票给他,但这3张选票被国会拒绝,此外有18人投给了格里利的竞选副手,45人投给了其他非候选人。

选举人团制度会改变吗?

选举人团制度多次引发争议,其中一大焦点就是赢得更多普选票的候选人没有赢得选举人多数票,从而未能当选总统。200多年来,在选举人团制度下,美国曾五次出现这种情况。前三次都出现在19世纪,而最新的两次则分别是2000年和2016年。2000年,民主党人阿尔·戈尔的普选票比共和党人乔治·W·布什多出50万张,但后者以500多张普选票的优势赢下佛罗里达州,从而获得该州的所有选举人票,最终以5张选举人票的优势赢得大选。当时戈尔与小布什就佛罗里达州计票问题进行诉讼,佛罗里达州最高法院裁定重新人工计票,但最后遭联邦最高法院推翻。

支持选举人团制度的人认为,这项制度可以更好地照顾小州的利益,巩固联邦制度,有利于两党制从而促进稳定,并且操作方便,节约成本;支持者还认为,选举人团制度要求候选人取得广泛的选民基础(如不同地域、不同利益的选民),而非简单地获得全国普选票多数。

反对者则认为,选举人团制度严重违背了“少数服从多数多数”和“一人一票、每票平等”的民主原则。据《卫报》梳理,怀俄明州的一名选举人代表19.3万名选民,而加利福尼亚州则是一名选举人代表71.8万名选民。此外,在“赢者通吃”的规则下,各州选举人只能代表该州的一部分选民,而且不利于民主、共和两党之外的候选人,此外选举人还有可能失信。选举人团制度还会导致总统候选人集中精力在“摇摆州”(即并非某一党肯定能获胜的州)竞选,更多地考虑摇摆州,而其他州选民利益因此受损。还有批评观点认为,选举人团制度是在美国建国初期的历史条件下制定的,当今已经不再合适。

《纽约时报》今年9月的一篇评论文章指出,美国第四任总统、被称为“美国宪法之父”的詹姆斯·麦迪逊早在19世纪初就对“赢者通吃”的规则表达了反对,认为这项规则不能反映公民的政治多样性,应该废除。1950年,时任国会众议员、民主党人埃德·戈赛特(Ed Gossett)批评称,选举人团制度使得一些选民仅仅因为自己的居住地就能在大选中比其他人拥有更大影响力。甚至特朗普本人在2012年也发推表示:“选举人团制度是民主制度的灾难。”

11月1日,选民在美国纽约一个投票站参加提前投票。当日,为期9天的纽约州2020美国大选提前投票结束。

然而对于如何进行改革,现行选举人团制度的批评者主要有两派:一派认为应该改变这项制度中的“赢者通吃”规则;另一派则认为应该直接废除选举人团制度,采用普选方式决定总统。前者的代表是上文提到的戈赛特与一名共和党国会参议员亨利·洛奇(Henry Lodge),两人于1950年一起提出一项修正案,要求选举人团按照普选票的结果按比例投票,这项修正案在参议院得到通过,但遭众议院否决。呼吁废除选举人团制度的代表则是另一位美国前总统吉米·卡特,他在1977年致信国会,提出用普选制代替选举人团制度。

尽管改革选举人团制度的呼声一直存在,但要真正实现却十分困难。美国国会曾多次有议员提出废除或改革选举人团制度的提案,但由于涉及修改宪法而全部没有通过。如果要修改美国宪法,需要国会参众两院各三分之二的议员投票通过,并得到四分之三的州议会批准,这一标准并不容易达到。

而一项改变“选举人团”规则的行动正在进行中。截至目前,有15个州和华盛顿特区加入了《全国普选州际协定》(National Popular Vote Interstate Compact),从而规定本州的选举人要将票投给全国而非本州内赢得最多普选票的候选人。这一协定暂未落地,要等到协定参与各州的总选举人人数超过全国的一半即270人才会正式生效。然而,这一协定实质上是另一种形式的“赢者通吃”,进而引发了宪法、法律及公平方面的争议。